Права человека: ресурс для юристов и менеджеров

1. Образование одновременно является одним из прав человека и необходимым средством для реализации других его прав. Открывая широкие возможности, право на образование представляет собой главное средство, с помощью которого экономически и социально маргинализованные группы взрослых и детей могут покончить с нищетой и обрести возможность полноправного участия в жизни своих общин. Образование играет жизненно важную роль в укреплении прав женщин, защите детей от непосильного и опасного труда и сексуальной эксплуатации, в поощрении прав человека и демократии, охране окружающей среды и контроле за ростом населения. Образование всё больше признаётся в качестве одной из оптимальных инвестиционных сфер государственной деятельности. Однако при этом образование имеет не только практическое значение: высокообразованный, просвещённый и деятельный разум, способный к свободному и разностороннему мышлению,- одна из человеческих радостей и достоинств.

6. Хотя точность и адекватность употребления терминов будет зависеть от условий, характерных для того или иного государства-участника, образованию во всех его формах и на всех его уровнях должна быть присущи следующие взаимосвязанные и основополагающие характеристики: а) Наличие - на территории под юрисдикцией государства-участника должно иметься достаточное количество действующих учебных заведений и программ. Условия, необходимые для их функционирования, зависят от целого ряда факторов, включая уровень развития, при котором они действуют; например, для всех его учреждений и программ обычно требуются здания или другие сооружения, санитарно-гигиенические удобства для лиц обоих полов, чистая питьевая вода, профессиональный преподавательский состав с конкурентоспособным для внутреннего рынка уровнем заработной платы, учебные материалы и т.п.; при этом некоторым из них также потребуется такие элементы инфраструктуры, как библиотека, компьютерные средства и информационная технология;

b) Доступность - на территории под юрисдикцией государства-участника учебные заведения и программы должны быть доступны каждому человеку без всякой дискриминации. Доступность характеризуется тремя взаимосвязанными чертами: i) недискриминация: образование должно быть доступным для всех, в особенности для наиболее уязвимых групп, де-юре и де-факто, без дискриминации по какому-либо из запрещённых признаков (см. пункты 31-37 о недискриминации). ii) физическая доступность: необходимо обеспечить безопасную физическую досягаемость образования либо посредством посещения учебного заведения, находящегося на разумном географическом удалении (например, соседняя школа), либо путём получения доступа к современной технологии (например, к одной из программ заочного обучения); iii) экономическая доступность: образование должно быть доступным для всех. Этот элемент доступности обусловлен различными формулировками пункта 2 статьи 13, касающимися начального, среднего и высшего образования: если начальное образование должно быть "бесплатным" для всех, то государства-участники обязуются постепенно проводить в жизнь принцип бесплатного среднего и высшего образования;

c) Приемлемость - форма и содержание образования, включая программы и методы обучения, должны быть приемлемыми (например, адекватными, учитывающими культурные особенности, и качественными) для учащихся, а в соответствующих случаях - для родителей; этот критерий обусловлен целями образования, предусмотренными в пункте 1 статьи 13, и таким минимумом требований для образования, который может быть установлен государством (см. пункты 3 и 4 статьи 13);

d) Адаптируемость - образование должно быть гибким, способным адаптироваться к потребностям изменяющихся обществ и общин и соответствовать потребностям учащихся в рамках их различных социально-культурных норм.

7. При рассмотрении вопроса о надлежащем применении этих "взаимосвязанных и основополагающих характеристик" первоочередное внимание должно уделяться обеспечению наилучших интересов учащихся.

8. Начальное образование включает элементы наличия, доступности, приемлемости и адаптируемости, которые являются общими для образования во всех его формах и на всех уровнях.

9. В целях надлежащего толкования термина "начальное образование" Комитет руководствуется Всемирной декларацией об образовании для всех, которая гласит: "Главной системой обеспечения базового образования для детей вне семьи является система начального школьного образования. Начальное образование должно быть всеобщим, обеспечивать удовлетворение потребностей всех детей в базовом образовании и учитывать культуру, потребности и возможности общины" (статья 5). "Базовые образовательные потребности" определяются в статье 1 Всемирной декларации. Хотя начальное образование не является аналогом базового образования, между ними существует тесная взаимозависимость. В этой связи Комитет поддерживает позицию ЮНИСЕФ: "Начальное образование является самым важным компонентом базового образования".

10. Как указано в подпункте а) пункта 2 статьи 13, начальному образованию присущи две отдельные черты: оно "обязательное" и "бесплатность для всех". Замечания Комитета относительно обоих этих терминов см. в пунктах 6 и 7 Замечания общего порядка 11 по статье 14 Пакта.

11. Среднее образование включает элементы наличия, доступности, приемлемости и адаптируемости, которые являются общими для образования во всех его формах и на всех уровнях.

12. Хотя содержание среднего образования будет различаться в зависимости от государств-участников и периодов времени, оно подразумевает завершение базового образования и создание основы для дальнейшего обучения и развития личности. Оно готовит учащихся к получению профессионально-технического и высшего образования. Подпункт b) пункта 2 статьи 13 касается среднего образования "в его различных формах", тем самым признавая, что среднее образование требует гибких программ и разнообразных систем обеспечения, с тем чтобы соответствовать потребностям учащихся с различными социально-культурными устоями. Комитет поощряет "альтернативные" образовательные программы, существующие параллельно с официальной системой среднего образования.

13. В соответствии с подпунктом b) пункта 2 статьи 13 среднее образование "должно быть открыто и сделано доступным для всех путём принятия всех необходимых мер и, в частности, постепенного введения бесплатного образования". Выражение "доступным для всех" означает, во-первых, что доступ учащегося к среднему образованию не зависит от его видимых возможностей или способностей и, во-вторых, что среднее образование будет предоставляться на территории государства таким образом, чтобы быть одинаково общедоступным. Толкование Комитетом термина "доступное" см. в пункте 6 выше. Выражение "всех необходимых мер" подкрепляет мнение о том, что государствам-участникам следует внедрять разнообразные и новаторские подходы к предоставлению среднего образования в различных социально-культурных средах.

14. Выражение "постепенное введение бесплатного образования" означает, что, в то время как государства должны уделять приоритетное внимание предоставлению бесплатного начального образования, они также обязаны идти по пути введения бесплатного среднего и высшего образования. Общие комментарии Комитета относительно значения термина "бесплатность" см. в пункте 7 Замечания общего порядка 11 по статье 14.

15. Профессионально-техническое образование (ПТО) одновременно является элементом права на образование и права на труд (пункт 2 статьи 6). Подпункт b) пункта 2 статьи 13 представляет ПТО в качестве среднего образования, тем самым отражая особую важность ПТО на этом уровне образования. Однако в пункте 2 статьи 6 ПТО не соотносится с каким-либо конкретным уровнем образования; в нём указано, что ПТО играет более активную роль, способствуя "достижению неуклонного экономического, социального и культурного развития и полной производительной занятости". Кроме того, Всеобщая декларация прав человека гласит, что "техническое и профессиональное образование должно быть общедоступным" (пункт 1 статья 26). Таким образом, по мнению Комитета, ПТО является составным элементом всех уровней образования.

16. Приобщение к технике и трудовой деятельности не должны ограничиваться отдельными программами ПТО, а должны пониматься как компонент общего образования. В соответствии с Конвенцией ЮНЕСКО о профессионально-техническом образовании (1989 года) ПТО состоит из "совокупности форм и уровней учебного процесса, включающих, помимо общих знаний, изучение технологий и смежных наук и приобретения практических навыков, ноу-хау, образа мышления и понимания, связанных с трудовой деятельностью в различных секторах экономической и социальной жизни" (пункт а) статьи 1). Эта точка зрения также отражена в некоторых конвенциях МОТ. Согласно этому толкованию, право на ПТО включает следующие аспекты: а) оно даёт учащимся возможность приобретать знания и навыки, которые способствуют развитию их личности, самостоятельности и трудоустройству и обеспечивает повышение производительности труда их семей и общин, включая социально -экономическое развитие государства-участника; b) оно учитывает образовательный, культурный и социальный уровень соответствующих групп населения; навыки, знания и уровни квалификации, необходимые в различных секторах экономики; и требования по безопасности, гигиене и охране здоровья на производстве; с) оно обеспечивает переподготовку взрослых, знания и навыки которых устарели в результате преобразований в сферах технологии, экономики, занятости, социальных отношений и т.д.; d) оно предусматривает программы, которые открывают учащимся, особенно из развивающихся стран, возможность для получения ПТО в других государствах в целях надлежащей передачи и адаптации технологий; е) в рамках положений Пакта, касающихся недискриминации и равенства, оно предусматривает программы по поощрению ПТО среди женщин, девушек, прервавшей обучение молодёжи, безработной молодёжи, детей трудящихся-мигрантов, беженцев, инвалидов и других социально-уязвимых групп.

17. Высшее образование включает элементы наличия, доступности, приемлемости и адаптируемости, которые являются общими для образования во всех его формах и на всех уровнях.

18. Хотя подпункт с) пункта 2 статьи 13 сформулирован аналогично подпункту b) пункта 2 статьи 13, оба эти положения различаются по трём аспектам. В подпункте с) пункта 2 статьи 13 не упоминается ни образование "в его различных формах", ни непосредственно ПТО. По мнению Комитета, эти два упущения отражают лишь различия в акцентировании внимания между подпунктами b) и c) пункта 2 статьи 13. Для того, чтобы высшее образование соответствовало потребностям учащихся в различных социально-культурных средах, оно должно иметь гибкие программы и разнообразные системы обеспечения, такие, как заочное обучение. Таким образом, на практике и среднее, и высшее образование должны присутствовать "в различных формах". Что касается отсутствия в подпункте с) пункта 2 статьи 13 упоминания о профессионально-техническом образовании, то, согласно пункту 2 статьи 6 Пакта и пункту 1 статьи 26 Всеобщей декларации прав человека, ПТО представляет собой составной компонент всех уровней образования, включая высшее образование.

19. Третье и основное различие подпунктами b) и c) пункта 2 статьи 13 состоит в том, что если среднее образование "должно быть открыто и сделано доступным для всех ", то высшее образование "должно быть сделано одинаково доступным для всех на основе способностей". Согласно подпункту с) пункта 2 статьи 13, высшее образование должно быть не "доступным для всех", а лишь доступным "на основе способностей". "Способности" лиц следует оценивать исходя из всего приобретённого ими опыта и знаний.

21. Элементарное образование включает элементы наличия, доступности, приемлемости и адаптируемости, которые являются общими для образования во всех его формах и на всех уровнях.

22. В целом элементарное образование соответствует базовому образованию, рассмотренному во Всемирной декларации об образовании для всех. В соответствии с подпунктом d) пункта 2 статьи 13 те, " кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования", имеют право на элементарное образование или на базовое образование по определению Всемирной декларации об образовании для всех.

23. Поскольку каждый человек имеет право на удовлетворение своих "базовых образовательных потребностей", как это предусмотрено Всемирной декларацией, действие права на элементарное образование не ограничивается теми, "кто не проходил или не закончил полного курса своего начального образования". Право на элементарное образование распространяется на всех лиц, ещё не удовлетворивших свои "базовые образовательные потребности".

24. Следует подчеркнуть, что осуществление права на элементарное образование не имеет ограничений, касающихся возраста или пола; это право распространяется на детей, молодёжь и взрослых, в том числе пожилых лиц. Таким образом, элементарное образование является составной частью образования взрослых и непрерывного обучения. Поскольку право на элементарное образование имеют все возрастные группы, программы и системы обеспечения должны быть разработаны с учётом интересов лиц всех возрастов.

25. Требование, согласно которому "должно активно проводиться развитие сети школ всех ступеней", означает, что государство-участник обязано иметь всеобъемлющую стратегию развития своей школьной системы. Эта стратегия должна охватывать обучение на всех уровнях, однако Пакт требует от государств-участников уделять приоритетное внимание начальному образованию (см. пункт 51). Выражение "активно проводиться" предполагает, что эта всеобъемлющая стратегия должна иметь определённую приоритетность в рамках государственной политики и в любом случае осуществляться активными темпами.

26. Требование о том, что "должна быть установлена удовлетворительная система стипендий", следует увязывать с положениями Пакта о недискриминации и равенстве, система стипендий должна расширять доступ к образованию для представителей малоимущих групп.

27. Хотя согласно Пакту "должны постоянно улучшаться материальные условия преподавательского персонала", на практике условия труда учителей во многих государствах-участниках за последние годы в целом ухудшились и оказались на недопустимо низких уровнях. Подобное положение не только противоречит подпункту е) пункта 2 статьи 13, но и является серьёзным препятствием для полного осуществления права учащихся на образование. Комитет также отмечает взаимосвязь между подпунктом е) пункта 2 статьи 13, пунктом 2 статьи 2, статьёй 3 и статьями 6-8 Пакта, включая право учителей на организацию и заключение коллективных договоров; обращает внимание государств-участников на совместную Рекомендацию МОТ/ЮНЕСКО о положении учителей (1966 года) и Рекомендацию ЮНЕСКО о положении преподавательского состава системы высшего образования (1997 года) и настоятельно призывает государства-участники сообщить о принимаемых ими мерах по обеспечению того, чтобы условия труда и положение всех преподавателей соответствовали их роли в обществе.

28. Пункт 3 статьи 13 содержит два положения, первое из которых гласит, что государства-участники обязуются уважать свободу родителей и опекунов обеспечивать религиозное и нравственное воспитание своих детей в соответствии со своими собственными убеждениями. Комитет считает, что это положение пункта 3 статьи 13 разрешает преподавание в государственных школах таких дисциплин, как общая история религии и этики, если их преподавание ведётся беспристрастно и объективно, при уважении права беспрепятственно придерживаться своих убеждений, свободы совести и свободы выражения мнений. Он отмечает, что государственное образование, предусматривающее изучение определённой религии или веры, не совместимо с пунктом 3 статьи 13, если при этом не предусмотрены недискриминационные исключения или альтернативы, позволяющие соблюсти пожелания родителей и опекунов.

29. Второе положение пункта 3 статьи 13 предусматривает свободу родителей и опекунов выбирать для своих детей не только государственные школы, но и другие школы, отвечающие "тому минимуму требований для образования, который может быть установлен или утверждён государством". Его следует увязывать с дополнительным положением пункта 4 статьи 13, предусматривающим "свободу отдельных лиц и учреждений создавать учебные заведения и руководить ими" при условии, что эти учреждения соответствуют целям образования, изложенным в пункте 1 статьи 13 и ряду минимальных стандартов. Эти минимальные стандарты могут касаться таких аспектов, как зачисление, программы и признание документов об образовании. Такие минимальные стандарты в свою очередь должны соответствовать целям образования, определённым в пункте 1 статьи 13.

30. На основании пункта 4 статьи 13 каждый человек, включая неграждан, имеет право свободно создавать учебные заведения и руководить ими. Эта свобода также распространяется на "учреждения", т.е. на юридических лиц и образования. Она включает право создавать и возглавлять все виды учебных заведений, включая детские сады, университеты и учреждения для образования взрослых. Учитывая принципы недискриминации, равенства возможностей и реального участия в жизни общества для всех его членов, государство обязано принимать меры к тому, чтобы свобода, предусмотренная в пункте 4 статьи 13, не приводила к крайним диспропорциям в доступе к образованию для некоторых групп в обществе.

31. Запрет дискриминации, предусмотренный в пункте 2 статьи 2 Пакта, не требует ни постепенного осуществления, ни наличия ресурсов; он полностью и немедленно распространяется на все аспекты образования и охватывает все признаки дискриминации, запрещённые на международном уровне. Комитет толкует содержание пункта 2 статьи 2 и статьи 3 в свете Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования и соответствующих положений Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин, Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенции о правах ребёнка и Конвенции МОТ 1989 года о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Конвенция № 169), и хотел бы обратить особое внимание на следующие аспекты.

32. Принятие временных специальных мер по обеспечению фактического равенства для мужчин и женщин и для обездоленных групп не является нарушением права на недискриминацию в области образования, если такие меры не приводят к сохранению неравных или отдельных стандартов для различных групп и если принятие этих мер не продолжается после достижения целей, ради которых они принимались.

33. При некоторых обстоятельствах наличие раздельных образовательных систем или учреждений для групп, соответствующих категориям, определённым в пункте 2 статьи 2, не рассматривается как нарушение Пакта. В этой связи Комитет ссылается на статью 2 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования (1960 года).

34. Комитет ссылается на статью 2 Конвенции о правах ребёнка и абзац е) статьи 3 Конвенции ЮНЕСКО о борьбе с дискриминацией в области образования и подтверждает, что принцип недискримиинации распространяется на всех лиц школьного возраста, проживающих на территории государства-участника, включая неграждан, и независимо от их правового статуса.

35. Явные диспропорции в проведении политики, влекущей за собой различия в качестве образования для лиц, проживающих в различных географических районах, могут являться дискриминацией по смыслу положений Пакта.

36. Комитет ссылается на пункт 35 своего Замечания общего порядка 5, в котором рассматриваются проблемы инвалидов в контексте права на образование, и на пункты 36-42 Замечания общего порядка 6, которые касаются проблем пожилых людей в связи со статьями 13-15 Пакта.

37. Государства-участники должны внимательно следить за системой образования, включая всю соответствующую политику, учреждения, программы, механизмы расходования средств и другие виды практики, с тем чтобы выявлять любые фактические проявления дискриминации и принимать меры по исправлению положения. Данные о системе образования следует готовить в разбивке по запрещённым признакам дискриминации.

38. По опыту рассмотрения многочисленных докладов государств-участников у Комитета сложилось мнение о том, что право на образование может осуществляться лишь при наличии у преподавателей и учащихся академической свободы. Таким образом, даже если этот аспект непосредственно не отражён в статье 13, Комитету целесообразно и необходимо высказать ряд замечаний по поводу академической свободы. В приведённых ниже замечаниях особое внимание уделяется высшим учебным заведениям, поскольку, по мнению Комитета, преподаватели и студенты высших учебных заведений особенно уязвимы в плане политического и иного давления, подрывающего академическую свободу. При этом Комитету хотелось бы подчеркнуть, что преподаватели и учащиеся в системе образования в целом имеют право на академическую свободу, и для многих из приведённых ниже замечаний характерно общее применение.

39. Работники умственного труда могут беспрепятственно, будь то индивидуально или коллективно накапливать, развивать и передавать знания и идеи с помощью изысканий, преподавания, исследований, дискуссий, документации, производства, творчества или печатных трудов. Академическая свобода включает право лиц свободно выражать мнения об учреждении или системе, в которых они работают, выполнять свои функции, не испытывая проявлений дискриминации или страха перед преследованием со стороны государства или иного субъекта, принимать участие в работе профессиональных или представительных научных органов и пользоваться всеми международно признанными правами человека, присущими другим лицам по той же юрисдикцией. Пользование академической свободой сопряжено с выполнением обязанностей, например по уважению академической свободы других лиц, обеспечению объективного обсуждения противоположных точек зрения и обращению со всеми лицами без проявления дискриминации по какому- либо из запрещённых признаков.

40. Для пользования академической свободой требуется самостоятельность высших учебных заведений. Самостоятельность - это степень самоуправления, необходимая для реального принятия высшими учебными заведениями решений, касающихся их педагогической деятельности, стандартов, управления и смежных аспектов. При этом самоуправление должно сочетаться с наличием систем государственной отчётности, особенно в отношении бюджетного финансирования. Учитывая значительный объём государственных инвестиций в систему высшего образования, необходимо установить соответствующий баланс между самостоятельностью учебных заведений и их отчётностью. Хотя универсальной модели не существует, деятельность учебных заведений должна быть законной, честной и справедливой при максимально возможной степени гласности и участия.

41. По мнению Комитета, телесное наказание не совместимо с одним из основных руководящих принципов международного права прав человека, провозглашённым в преамбулах Всеобщей декларации прав человека и обоих Пактов: достоинством личности. Другие аспекты школьной дисциплины также могут быть не совместимы с достоинством личности, например публичное унижение. Кроме того, никакая из форм дисциплины не должна нарушать других признаваемых Пактом прав, например право на питание. Любое государство-участник должно принимать меры к тому, чтобы не совместимые с Пактом дисциплинарные меры не практиковались в каких-либо государственных или частных учебных заведениях под его юрисдикцией. Комитет приветствует инициативы ряда государств-участников, активно поощряющих школы к внедрению "позитивных", ненасильственных подходов к школьной дисциплине.

42. Комитет хотел бы подчеркнуть, что ограничительная клаузула Пакта, каковой является статья 4, скорее защищает права лиц, нежели разрешает государству вводить ограничения. Следовательно, государство-участник, которое закрывает университет или другое учебное заведение по таким причинам, как национальная безопасность или охрана общественного порядка, обязано обосновать принятие столь серьёзной меры по каждому из элементов, определённых в статье 4.