Права человека: ресурс для юристов и менеджеров

3. Использование термина "принудительные выселения" в некоторых отношениях является проблематичным. Это определение направлено на то, чтобы отразить элемент произвольности и незаконности. Для многих специалистов, однако, термин "принудительные выселения" представляет собой тавтологию, в то время как другие критикуют словосочетание "незаконные выселения" на том основании, что оно предполагает наличие соответствующего закона, обеспечивающего адекватную защиту права на жилище и соответствующего положениям Пакта, что не всегда соответствует действительности. Утверждается также, что термин "несправедливые выселения" носит ещё более субъективный характер в силу того факта, что он не вписывается ни в одну правовую структуру. Международное сообщество, особенно в рамках Комиссии по правам человека, предпочитает использовать термин "принудительные выселения" прежде всего потому, что все предлагаемые альтернативные варианты являются столь же небезупречными. Термин "принудительные выселения", используемый в тексте настоящего Замечания общего порядка, определяется как постоянное или временное выселение отдельных лиц, семей и/или общин из их домов и/или с их земель против их воли, без предоставления надлежащей правовой или иной защиты или без обеспечения доступа к такой защите. Запрещение принудительных выселений, однако, не относится к выселениям, осуществляемым в принудительном порядке в соответствии с законом и согласно положениям Международных пактов в области прав человека.

4. Практика принудительных выселений получила широкое распространение и затрагивает население как развитых, так и развивающихся стран. В связи с взаимосвязанностью и взаимозависимостью всех прав человека принудительные выселения во многих случаях приводят к нарушениям других прав человека. Так, например, практика принудительных выселений, явно нарушающая права, предусмотренные в Пакте, может одновременно привести к нарушениям гражданских и политических прав, таких, как право на жизнь, безопасность, невмешательство в личную и семейную жизнь и неприкосновенность жилища и право на спокойное пользование собственностью.

5. Хотя может сложится впечатление, что практика принудительных выселений применяется в первую очередь с плотно заселённых городских районов, она также применяется в связи с принудительным перемещением населения, перемещением внутри страны, принудительным перемещением в условиях вооружённого конфликта, массовым исходом населения и передвижения беженцев. Во всех этих случаях право на надлежащее жилище и право не подвергаться принудительному выселению может нарушаться в результате широкого круга действий или бездействия государств-участников. Даже в ситуациях, когда, возможно, требуется ввести определённые ограничения на осуществление такого права, необходимо в полной мере соблюдать статью 4 Пакта таким образом, чтобы любые ограничения "определялись законом настолько, насколько это совместимо с природой [экономических, социальных и культурных] прав, и исключительно с целью способствовать общему благосостоянию в демократическом обществе".

6. Многие случаи принудительного выселения связаны с насилием, в частности выселения, обусловленные международными вооружёнными конфликтами, внутренними беспорядками, а также насилием в общинах или этническим насилием.

7. В других случаях принудительное выселение производится в целях развития. Выселения могут осуществляться в связи со спорами о правах на землю, реализацией проектов в области развития и создания инфраструктуры, таких, как строительство плотин, или других крупномасштабных энергетических проектов, в связи с мерами по приобретению земельных участков в рамках программы обновления городов, модернизации жилищного фонда, благоустройства городских районов, расчисткой земель в сельскохозяйственных целях, неограниченной спекуляцией землёй или в связи с проведением крупных спортивных мероприятий, таких, как Олимпийские игры.

8. По сути обязательства государств-участников Пакта в области принудительных выселений основаны на пункте 1 статьи 11, рассматриваемой в увязке с другими соответствующими положениями. В частности, пункт 1 статьи 2 требует от государств использовать "все надлежащие способы" для обеспечения права на надлежащее жилище. Вместе с тем с учётом характера и практики принудительных выселений ссылку на пункт 1 статьи 2, предусматривающий постепенное полное осуществление прав в пределах имеющихся ресурсов, можно рассматривать уместной лишь в очень многих случаях. Государство само должно воздерживаться от принудительных выселений и обеспечивать, чтобы его представители или третьи стороны, осуществляющие принудительное выселение (по определению, содержащемуся в пункте 3 выше), несли ответственность перед законом. Кроме того, этот подход подкрепляется пунктом 1 статьи 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, который дополняет право не подвергаться принудительному выселению без надлежащей защиты. В этом положении, в частности, признаётся право на защиту от "произвольного или незаконного посягательства" на неприкосновенность жилища. Следует отметить, что обязательство государства обеспечивать защиту этого права не оговаривается какими-либо соображениями, связанными с наличием ресурсов.

9. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Пакта государства-участники должны использовать "все надлежащие способы", включая принятие законодательных мер, для обеспечения защиты всех прав, предусмотренных в Пакте. Хотя Комитет в своём замечании общего порядка № 3 (1991) отметил, что такие меры не являются обязательными в отношении всех прав, очевидно, что законодательство, запрещающее принудительные выселения, является важной основой, на которой строится система эффективной защиты. Такое законодательство должно предусматривать меры а) обеспечивающие максимальные гарантии владельцам жилья и земли, b) соответствующие положениям Пакта и с) направленные на жёсткий контроль за условиями, при которых могут осуществляться выселения. Это законодательство должно также применяться ко всем лицам, наделённым государственными полномочиями или подотчётным государству. Кроме того, с учётом усиливающейся в некоторых государствах тенденции к существенному сокращению роли государства в жилищном секторе, государства- участники должны обеспечивать, чтобы законодательные и другие меры были достаточными для предотвращения принудительных выселений, осуществляемых без надлежащих гарантий частными лицами или государственными органами, и, при необходимости, для вынесения наказаний за такие действия. В связи с этим государствам-участникам необходимо пересмотреть существующее законодательство и политику, с тем, чтобы они соответствовали обязательствам, вытекающим из права на надлежащее жилище, а также отменить или изменить любые законодательные нормы или политику, не соответствующие требованиям Пакта.

10. От практики принудительного выселения особенно страдают женщины, дети, молодёжь, престарелые, коренное население, этнические и иные меньшинства и другие уязвимые лица и группы. Во всех этих группах в особо уязвимом положении находятся женщины: это обусловлено широкой распространённостью статутных и иных форм дискриминации, которые часто применяются в связи с правами собственности (включая собственность на жилище) или правами доступа к собственности или жилищу, а также тем фактом, что, оказавшись бездомными, они становятся особо уязвимыми для актов насилия и сексуальных притеснений. Положения о недискриминации, содержащиеся в статьях 2.2 и 3 Пакта, предусматривают дополнительное обязательство правительств обеспечивать, чтобы в случаях выселения принимались соответствующие меры, не допускающие каких-либо форм дискриминации.

11.Даже в тех случаях, когда выселение может быть обоснованным, например при длительном невнесении арендной платы или при причинении ущерба арендуемой собственности без каких-либо разумных причин, соответствующие органы должны обеспечивать, чтобы такие выселения осуществлялись на основе закона, соответствующего положениям Пакта, и чтобы затрагиваемые лица имели все средства правовой защиты.

12. Принудительное выселение и уничтожение жилищ в качестве меры наказания не совместимы с нормами Пакта. Кроме того, Комитет обращает внимание на обязательства, предусмотренные в Женевских конвенциях 1949 года и в Протоколах к ним 1977 года, относящиеся к запрету на перемещение гражданского населения и разрушение частной собственности, поскольку такие действия имеют отношение к практике принудительного выселения.

13. Для проведения выселения, особенно в случае выселения больших групп людей, государству-участнику в консультации с затрагиваемыми лицами следует изучить все возможные альтернативы, с тем чтобы избежать или, по крайней мере, свести к минимуму необходимость использовать силу. Лицам, которые затрагиваются постановлениями о выселении, должна быть предоставлена возможность пользоваться средствами или процедурами правовой защиты. Государства-участники также должны обеспечивать, чтобы все затрагиваемые лица имели право на надлежащую компенсацию за любую затрагиваемую собственность, как движимую, так и недвижимую. В этой связи следует упомянуть пункт 3 статьи 2 Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которым государства-участники должны обеспечивать "эффективные средства правовой защиты" для лиц, права которых нарушены, а также на обязательство "обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются".

14. В случае, когда выселение считается обоснованным, оно должно проводиться при строгом соблюдении соответствующе положений международного гуманитарного права и согласно общим принципам целесообразности и пропорциональности. В этой связи особенно важно напомнить Замечание общего порядка Комитета по правам человека, относящееся к статье 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, в котором говорится, что посягательство на жилище того или иного лица может происходить только" в случаях, предусмотренных законом". Комитет отметил, что такое законодательство "должно соответствовать положениям, целям и задачам пакта и в любом случае должно отвечать принципам разумности в конкретных обстоятельствах". Комитет также указал, что "соответствующее законодательство должно детально оговаривать конкретные обстоятельства, при которых может разрешаться такое посягательство".

15. Надлежащая процедурная защита или надлежащее судебное разбирательство являются важными аспектами всех прав человека, однако они приобретают особенно важное значение в таких случаях, как принудительные выселения, которые непосредственно касаются широкого круга прав, признанных в обоих Международных пактах о правах человека. Комитет считает, что процедурные аспекты защиты, которые должны применяться в связи с принудительными выселениями , включают в себя: а) возможность проведения реальных консультаций с затрагиваемыми лицами ; b) надлежащее и обоснованное уведомление всех затрагиваемых лиц до установленной даты выселения ; с) информирование в разумные сроки всех затрагиваемых лиц о планируемых выселениях и, когда это применимо, об альтернативной цели, в которой будет использоваться земля или жилище; d) присутствие государственных должностных лиц или их представителей в момент выселения, особенно если оно касается групп лиц; е) надлежащее удостоверение личности всех лиц, осуществляющих выселение; f) недопустимость проведения выселений в условиях плохой погоды или в ночное время, если только на это не получено согласие выселяемых лиц; g) обеспечение средств правовой защиты; h) предоставление, при возможности, правовой помощи нуждающимся в ней лицам, с тем чтобы они могли ходатайствовать в судах о восстановлении своих прав.

16. Выселения не должны приводить к появлению бездомных лиц и лиц, уязвимых с точки зрения нарушения других прав человека. В тех случаях, когда затрагиваемые лица не способны обеспечить себе средства к существованию, государство-участник должно принять все необходимые меры при максимальном использовании имеющихся ресурсов для предоставления в зависимости от обстоятельств надлежащего альтернативного жилья, расселения или доступа к плодородным землям.

17. Комитету известно, что различные проекты развития, финансируемые международными учреждениями и осуществляемые на территориях государств-участников, приводят к принудительным выселениям. В этой связи Комитет напоминает о своём Замечании общего порядка № 2 (1990), в котором, в частности, говорится, что "международные учреждения не должны никоим образом участвовать в проектах, которые, например, ...поощряют или усиливают, вопреки положениям Пакта, дискриминацию в отношении отдельных лиц или групп или предусматривают крупномасштабные выселения или перемещения лиц без предоставления им соответствующей защиты и компенсации. На каждом этапе осуществлении проекта в области развития следует принимать все меры для обеспечения надлежащего учёта прав, закреплённых в Пакте ".