Права человека: ресурс для юристов и менеджеров

1.   Статья 9 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (Пакта) гласит, что "участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование". Право на социальное обеспечение имеет ключевое значение для гарантирования человеческого достоинства всех людей, когда они сталкиваются с обстоятельствами, лишающими их возможности в полной мере реализовать свои права, содержащиеся в Пакте.

2.   Право на социальное обеспечение охватывает право на доступ к благам, будь то в денежном или натуральном виде, и владение ими без дискриминации в целях обеспечения защиты, в частности, в случае: а)  отсутствия трудового дохода из-за болезни, инвалидности, беременности и родов, производственной травмы , безработицы, наступления старости или смерти какого-либо члена семьи; b )  недоступности медицинских услуг из-за их высокой стоимости; с)  недостаточного размера семейных пособий, в частности на детей и взрослых иждивенцев.

3.   В силу своего перераспределительного характера социальное обеспечение играет важную роль в сокращении масштабов и ликвидации нищеты, предотвращении социального отчуждения и содействии интеграции в общество.

4.   В соответствии с пунктом 1 статьи 2 государства - участники Пакта должны принимать в максимальных пределах имеющихся ресурсов эффективные меры и периодически, если это необходимо, пересматривать их, с тем чтобы обеспечить полное осуществление права всех граждан без какой-либо дискриминации на социальное обеспечение, включая социальное страхование. Формулировка статьи 9 Пакта указывает на то, что меры, которые должны приниматься для предоставления благ социального обеспечения, не могут трактоваться узко и в любом случае должны гарантировать всем людям хотя бы минимальное осуществление данного права человека. Эти меры могут включать:   а)   программы, основанные на долевом участии или страховании, такие, как социальное страхование, о котором конкретно говорится в статье 9. Такие программы, как правило, предполагают обязательные взносы бенефициаров, работодателей, а иногда и государства в сочетании с выплатой пособий и покрытием административных расходов из средств общего фонда;   b )   программы, не предполагающие предварительных взносов, как, например, универсальные программы (которые предоставляют соответствующие льготы в принципе всем, кто сталкивается с особым риском или чрезвычайными обстоятельствами) или целевые программы социальной помощи (когда пособия получают малоимущие лица). Почти во всех государствах-участниках непременно следует использовать программы без предварительного долевого участия, поскольку маловероятно, что система обязательного страхования может должным образом охватить всех.

5.   Являются приемлемыми и другие формы социального обеспечения, включая а)  программы, осуществляемые под управлением частных компаний, и b)  самопомощь и другие меры, такие, как коммунальные программы и программы взаимопомощи. Однако какая бы система ни была выбрана, она должна соответствовать основным элементам права на социальное обеспечение и с учетом этого рассматриваться как способствующая осуществлению права на социальное обеспечение и браться под защиту государством-участником согласно положениям настоящего замечания общего порядка.

6.   Право на социальное обеспечение прочно закреплено в международном праве. Правозащитные параметры социального обеспечения четко просматривались уже в Филадельфийской декларации 1944 года, призвавшей к "расширению мер социальной защиты, с тем чтобы обеспечить основной доход всем, кто нуждается в такой защите, а также полное медицинское обслуживание". Во Всеобщей декларации 1948 года было признано, что социальное обеспечение является правом человека; ее статья 22 гласит, что "каждый человек как член общества имеет право на социальное обеспечение", а пункт 1 статьи 25 - что "каждый человек имеет право на обеспечение в случае безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по независящим от него обстоятельствам". Впоследствии это право было инкорпорировано в целый ряд международных и региональных договоров по правам человека. В 2001 году на Международной конференции труда, в работе которой участвовали представители государств, работодателей и трудящихся, было заявлено, что социальное обеспечение "является одним из основных прав человека и одним из важнейших средств укрепления социальной сплоченности".

9.   Право на социальное обеспечение включает право не быть объектом произвольных и необоснованных ограничений на пользование существующей системой социального обеспечения, будь она государственной или частной, а также право на равное пользование адекватной защитой в случае социальных рисков и чрезвычайных ситуаций.

10.   Хотя элементы права на социальное обеспечение могут варьироваться в зависимости от различных условий, ряд ключевых факторов действуют при всех обстоятельствах, как это показано ниже. При толковании этих аспектов следует помнить о том, что социальное обеспечение должно рассматриваться как общественное благо, а не просто как, главным образом, инструмент экономической и финансовой политики.

13.   Государства-участники обязаны гарантировать создание систем здравоохранения для обеспечения для всех надлежащего доступа к медицинскому обслуживанию. В тех случаях, когда система здравоохранения предусматривает частные или смешанные программы, такие программы должны быть в финансовом отношении доступными с учетом основных элементов, перечисленных в настоящем замечании общего порядка. Комитет отмечает особую важность права на социальное обеспечение в контексте таких эндемических заболеваний, как ВИЧ/СПИД, туберкулез и малярия, а также необходимость обеспечивать доступ к профилактическим и лечебным мероприятиям.

14.   Лица, чья нетрудоспособность вызвана болезнью, должны получать денежные пособия за периоды потери заработка. Лица, страдающие от какого‑либо заболевания в течение длительных периодов, должны иметь право на получение пособий по инвалидности.

15.   Государства-участники должны принимать надлежащие меры для осуществления программ социального обеспечения, предоставляющих пособия пожилым людям, начиная с определенного возраста, установленного национальным законом. Комитет подчеркивает, что государствам-участникам следует установить возраст выхода на пенсию, соответствующий национальным условиям, с учетом, в частности, характера работы, особенно работы на опасных производствах, и трудоспособности пожилых людей. Государства-участники должны в пределах имеющихся ресурсов предоставлять не требующие предварительных взносов пособия, социальные услуги и другую помощь всем пожилым лицам, которые по достижении пенсионного возраста, установленного национальными законами, не успели внести все полагающиеся взносы в пенсионный фонд или по каким-либо иным причинам не пользуются правом на получение пенсии по линии социального страхования или другими льготами социального обеспечения или социальной помощи и не имеют других источников дохода.

16.   Помимо содействия полной, продуктивной и свободно выбираемой занятости, государства-участники должны стремиться предусмотреть выплату пособий в случае потери или отсутствия заработка, связанного с неспособностью получить или сохранить соответствующую работу. В случае потери работы должны выплачиваться пособия за соответствующий период времени и по истечении этого периода, а система социального обеспечения должна обеспечивать адекватную защиту безработных трудящихся, например по линии программ социальной помощи. Система социального обеспечения должна также охватывать других трудящихся, включая лиц, работающих неполный день, поденщиков, сезонных рабочих, а также самозанятых трудящихся и тех, кто занимается нестандартной трудовой деятельностью в секторе неформальной экономики. Пособия на периоды потери заработка должны выплачиваться лицам, которых просят воздерживаться от работы на период чрезвычайных обстоятельств, вызванных медицинскими или иными причинами.

17.   Государства-участники должны также обеспечивать защиту трудящихся, получивших травму в процессе выполнения рабочего задания или другой формы производительного труда. Система социального обеспечения должна покрывать расходы и потерю заработка в результате травмы или болезни, а также утрату помощи, предназначавшейся для жен или иждивенцев, лишившихся помощи в результате смерти кормильца. Должны предоставляться соответствующие льготы в форме доступа к медицинским услугам наряду с денежными пособиями, обеспечивающими надежность дохода. Право на получение льгот не должно зависеть от стажа работы, продолжительности страхования или уплаты страховых взносов.

18.   Пособия, выплачиваемые в порядке помощи семьям, имеют существенное значение для реализации права детей и взрослых иждивенцев на защиту в соответствии со статьями 9 и 10 Пакта. Государство-участник должно предоставлять эти пособия с учетом ресурсов и условий жизни детей и лиц, отвечающих за содержание детей или взрослых иждивенцев, а также любых других соображений, связанных с подачей заявления на получение пособия детьми и совершеннолетними иждивенцами или от их имени. Льготы семье и детям, включая денежные пособия и социальные услуги, должны предоставляться без какой бы то ни было дискриминации по запрещенным признакам и, как правило, должны покрывать расходы на питание, одежду, жилье, воду и средства санитарии или, при необходимости, другие потребности.

19.   Статья 10 Пакта специально предусматривает, что "работающим матерям должен предоставляться оплачиваемый отпуск или отпуск с достаточными пособиями по социальному обеспечению". Оплачиваемый отпуск по беременности и родам должен предоставляться всем женщинам, включая тех из них, кто занят в нестандартных формах труда, а за соответствующий период должны выплачиваться пособия. Женщинам и детям должны предоставляться соответствующие медицинские льготы, в том числе в дородовой период, в связи с родами и после рождения ребенка, а, в случае необходимости, уход во время госпитализации.

20.   В Замечании общего порядка № 5 (1994 год) о лицах с какой-либо формой инвалидности Комитет подчеркнул важность обеспечения адекватной поддержки уровня доходов лиц, имеющих инвалидность, доходы которых, в силу инвалидности или факторов, связанных с инвалидностью, временно были утрачены или сократились, или которые не нашли работу, или окончательно утратили трудоспособность. Такая поддержка должна предоставляться в форме, уважающей достоинство инвалидов, и с учетом их особых потребностей в помощи, а также других расходов, зачастую связанных с инвалидностью. Оказываемая помощь, по мере возможности, должна также охватывать членов семьи или других неофициальных лиц, участвующих в уходе за инвалидом.

21.   Государства-участники должны также обеспечивать лицам, потерявшим кормильца, и сиротам выплату пособий в связи со смертью кормильца, который был охвачен системой социального обеспечения или имел право на получение пенсии. Эти пособия должны покрывать расходы на похороны, особенно в тех государствах-участниках, где стоимость похорон слишком высока. Лица, пережившие кормильца, или сироты не должны исключаться из программ социального обеспечения на основании запрещенных признаков дискриминации, и им должно оказываться содействие в доступе к программам социального обеспечения, в частности, когда такие эндемические заболевания, как ВИЧ/СПИД, туберкулез и малярия, оставляют значительное число детей или пожилых людей без помощи со стороны семьи или общины.

22.   Пособия, будь то в денежном или натуральном выражении, должны быть адекватными по размерам и продолжительности, с тем чтобы каждый мог осуществить свое право на защиту и поддержку семьи, на достаточный жизненный уровень и доступ к медицинским услугам, как это закреплено в статьях 10, 11 и 12 Пакта. Кроме того, государства-участники должны полностью соблюдать содержащийся в преамбуле Пакта принцип недискриминации во избежание любого негативного воздействия на размеры пособий и форму, в которой они предоставляются. Применяемые методы должны обеспечивать адекватность пособий. Критерии адекватности должны регулярно контролироваться, с тем чтобы обеспечить возможность приобретения бенефициарами товаров и услуг, необходимых им для осуществления их прав, предусмотренных Пактом. Когда какое-либо лицо делает взносы в программу социального обеспечения, предусматривающую выплату пособий в случае отсутствия дохода, должна существовать разумная взаимосвязь между заработком, уплаченными взносами и суммой соответствующего пособия.

23.   Все лица должны быть охвачены системой социального обеспечения, особенно обездоленные и маргинализированные лица и группы, без какой-либо дискриминации по запрещенным признакам в соответствии с пунктом 2 статьи 2 Пакта, для того чтобы обеспечить всеобщий охват, зачастую необходимы страховые программы, не требующие предварительных взносов.

24 .   Условия, дающие право на получение льгот, должны быть разумными, соразмерными и транспарентными. Отмена, сокращение размера или приостановление выплаты пособий должны носить ограниченный характер, осуществляться на разумных основаниях и с использованием надлежащей правовой процедуры, а также предусматриваться национальным законодательством.

25.   Если какая-либо программа социального обеспечения предполагает уплату взносов, то размер этих взносов должен быть определен заранее. Прямые и косвенные издержки и затраты, связанные с уплатой взносов, должны быть доступными по стоимости, и не должны затруднять или ставить под угрозу осуществление других прав, предусмотренных Пактом.

26.   Бенефициары программ социального обеспечения должны иметь возможность участвовать в управлении этой программой. Такая система должна создаваться в соответствии с национальным законодательством и обеспечивать право отдельных лиц и организаций искать, получать и передавать ясным и транспарентным образом информацию, касающуюся всех имеющихся в наличии возможностей социального обеспечения.

27.   Пособия должны выплачиваться своевременно, а бенефициары должны иметь физический доступ к службам социального обеспечения в целях получения льгот и информации, а при необходимости ‑ и уплаты взносов. Особое внимание должно уделяться лицам, имеющим инвалидность, мигрантам и лицам, проживающим в отдаленных или подверженных стихийным бедствиям районах, а также в зонах, затронутых вооруженным конфликтом, с тем чтобы такие лица также имели доступ к этим службам.

28.   Право на социальное обеспечение играет важную роль в поддержке осуществления многих прав, закрепленных в Пакте, однако для дополнения права на социальное обеспечение необходимо принимать и другие меры. Например, в соответствии со статьей 6 Пакта государства-участники должны предоставлять социальные услуги для реабилитации лиц, получивших травму, и инвалидов, создавать условия для ухода за детьми и обеспечения их благополучия, предоставлять консультативные услуги и оказывать содействие в вопросах планирования размеров семьи, а также создавать специальные учреждения для ухода за лицами с физическими недостатками и пожилыми людьми (статья 10); принимать меры по борьбе с нищетой и социальным отчуждением и предоставлять социальные услуги по оказанию социальной помощи (статья 11); и принимать меры по профилактике заболеваний и улучшению медицинских учреждений, товаров и услуг (статья 12). Государства-участники должны также рассматривать вопрос о принятии программ социальной защиты лиц, относящихся к обездоленным или маргинализованным группам, например программ страхования малых фермерских хозяйств на случай неурожая или стихийных бедствий или обеспечения средствами к существованию самозанятых лиц в неофициальном секторе экономики. Вместе с тем принятие мер для осуществления других прав, закрепленных в Пакте, само по себе не заменяет реализацию программ социального обеспечения.

29.   Обязательство государств-участников гарантировать осуществление права на социальное обеспечение на недискриминационной основе (пункт 2 статьи 2 Пакта) и на условиях равноправия мужчин и женщин (статья 3) охватывает все обязательства, закрепленные в части  III Пакта. Таким образом, Пакт запрещает любую дискриминацию, будь то на уровне закона или де-факто, и дискриминацию, прямую или косвенную, по признаку расы, цвета кожи, пола, возраста, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного статуса, рождения, физических или умственных недостатков, состояния здоровья (включая ВИЧ/СПИД), сексуальной ориентации и гражданского, политического, социального или иного статуса, целью или следствием которой является уничтожение или подрыв равенства в пользовании правом на социальное обеспечение или осуществление этого права.

30.   Государства-участники должны также устранять дискриминацию де-факто по запрещенным признакам в тех случаях, когда лица лишены доступа к надлежащему социальному обеспечению. Государства-участники должны обеспечить, чтобы законодательство, политика, программы и выделяемые ресурсы способствовали доступу к социальному обеспечению всех членов общества в соответствии с положениями части  III . Должен также проводиться обзор ограничений в плане доступа к программам социального обеспечения с целью гарантировать, что такие ограничения не ведут к дискриминации ни на уровне закона, ни де-факто.

31.   Поскольку каждый человек имеет право на социальное обеспечение, государствам-участникам следует уделять особое внимание тем лицам и группам, которые традиционно сталкиваются с трудностями в осуществлении этого права, в том числе женщинам, безработным, трудящимся, которым не обеспечена надлежащая защита по линии социального обеспечения, лицам, работающим в неформальном секторе экономики, больным или получившим травму работникам, инвалидам, пожилым людям, детям и совершеннолетним иждивенцам, домашним работникам, трудящимся-надомникам, группам меньшинств, беженцам, просителям убежища, внутриперемещенным лицам, репатриантам, негражданам, заключенным и лицам, содержащимся под стражей.

32.   В Замечании общего порядка № 16 (2005 год) о равном для мужчин и женщин праве пользования всеми экономическими, социальными и культурными правами (статья 3) Комитет отметил, что для осуществления статьи 3 в увязке со статьей 9 требуется, в частности, уравнять обязательный возраст выхода на пенсию мужчин и женщин; обеспечить, чтобы женщины получали равные пособия по линии как государственных, так и частных программ пенсионного обеспечения; и гарантировать надлежащий отпуск по беременности женщинам, отпуск по уходу за ребенком для мужчин и отпуск по уходу за ребенком как для мужчин, так и для женщин. В связи с программами социального обеспечения, в которых пособия увязываются со взносами, государствам-участникам следует принять меры для устранения факторов, мешающих женщинам вносить равные взносы в такие программы (например, учитывать перерывы в работе, связанные с выполнением семейных обязанностей, или неравенство в уровне зарплаты), или обеспечить учет в программах таких факторов при установлении размеров пособий (например, учитывать при начислении пенсии периоды вскармливания ребенка или периоды ухода за взрослыми-иждивенцами). Различия в средней ожидаемой продолжительности жизни мужчин и женщин также могут прямо или косвенно вести к дискриминации при представлении льгот (особенно в случае пенсии) и, следовательно, должны приниматься в расчет при разработке соответствующих программ. В случае программ, не требующих предварительной уплаты взносов, должен также приниматься во внимание тот факт, что женщины с большей долей вероятности оказываются в состоянии нищеты, чем мужчины и зачастую вынуждены в одиночку ухаживать за ребенком.

33.   Государства-участники должны в максимальных пределах имеющихся средств предпринимать шаги, с тем чтобы системы социального обеспечения охватывали трудящихся, не пользующихся надлежащей защитой по линии социального обеспечения, в том числе трудящихся, работающих неполный день, поденщиков, самозанятых и надомников. В тех случаях, когда программы социального обеспечения основаны на профессиональной деятельности, они должны адаптироваться таким образом, чтобы упомянутые трудящиеся пользовались условиями, эквивалентными условиям тех, кто работает полный день. За исключением случаев производственной травмы, эти условия могут определяться с учетом рабочих дней, размера взноса или заработка или другими соответствующими методами. В тех случаях, когда такие программы, основанные на профессиональной деятельности, не обеспечивают адекватного покрытия упомянутых трудящихся, государству-участнику необходимо принять дополнительные меры.

34.   Государства-участники должны в максимальных пределах имеющихся ресурсов принимать меры, для того чтобы системы социального обеспечения охватывали лиц, работающих в секторе неформальной экономики. Неформальная экономика была определена Международной конференцией труда как "вся экономическая деятельность работников и хозяйственных субъектов, которые ни на уровне закона, ни на практике не охватываются или в недостаточной мере охватываются официальными механизмами". Выполнение этой обязанности имеет особо важное значение, когда системы социального обеспечения основаны на формальных трудовых отношениях, деятельности конкретного предприятия или привязаны к зарегистрированному месту жительства. В число принимаемых мер может входить: а)  устранение препятствий на пути доступа этих лиц к неформальным программам социального обеспечения, например страхованию на уровне общин; b )  обеспечение минимального уровня покрытия рисков и чрезвычайных обстоятельств и его постепенное повышение с течением времени; с)  уважение и поддержка программ социального обеспечения, разрабатываемых в рамках неформального сектора, как, например, микрострахование и другие программы, связанные с микрокредитованием. Комитет отмечает, что в ряде государств-участников с крупными неформальными секторами были разработаны программы для этих секторов, в частности, предусматривающие использование универсальных программ пенсионного и медицинского страхования, охватывающих всех лиц.

35.   Государства-участники должны особенно заботиться о том, чтобы коренные народы, а также этнические и языковые меньшинства не были исключены из программ социального обеспечения путем прямой или косвенной дискриминации, в частности, в результате установления необоснованных критериев приема или из-за отсутствия соответствующей информации.

36.   Пункт 2 статьи 2 запрещает дискриминацию по признаку гражданства, и Комитет отмечает, что в Пакте не содержится никаких специальных юрисдикционных запретов на этот счет. Если неграждане, в том числе трудящиеся-мигранты, вносили взносы в программы социального обеспечения, то они должны иметь возможность воспользоваться преимуществами этих взносов или получить их обратно при выезде из страны. Право трудящегося-мигранта на получение пособия по социальному обеспечению не должно затрагиваться при смене места работы.

37.   Неграждане должны иметь возможность доступа к не требующим предварительных взносов программам по поддержанию уровня доходов, а также соответствующий их средствам доступ к медицинским услугам и программам помощи семье. Любые ограничения, в том числе установление какого-либо квалификационного периода, должны быть соразмерными и разумными. Все люди имеют право на первичную и экстренную медицинскую помощь независимо от их гражданства, места жительства или иммиграционного статуса.

38.   Беженцы, лица без гражданства и просители убежища, а также другие обездоленные и маргинализованные лица и группы должны иметь равный доступ к программам социального обеспечения, не требующим предварительной уплаты взносов, включая разумный доступ к медицинским услугам и программам помощи семье, соответствующим международным стандартам.

39.   Внутренне перемещенные лица не должны страдать от какой бы то ни было дискриминации при осуществлении своего права на социальное обеспечение, и государствам-участникам следует в упреждающем порядке принимать меры по обеспечению равного доступа к программам, например, путем отмены, когда это целесообразно, требования относительно местожительства и путем субсидирования выплаты пособий или предоставления других соответствующих услуг в местах размещения. Внутренние мигранты должны иметь возможность доступа к социальному обеспечению в месте их проживания, а системы регистрации местожительства не должны ограничивать доступ к социальному обеспечению лиц, которые переезжают в другой район, где они не зарегистрированы.